Pengertian Administrasi Negara

Kehidupan negara modern yang cenderung berusaha memenuhi kebutuhan rakyat, khususnya dalam masalah pelayanan kesejahteraan masyarakat, membutuhkan instrumen untuk melaksanakan tugas-tugasnya.

Instrumen yang digunakan oleh negara untuk mengelola pemerintahan dalam memenuhi kebutuhan kesejahteraan masyarakat tersebut adalah administrasi negara.

Instrumen tersebut berusaha menata segala aspek kehidupan negara melalui birokrasi, tata kelola, penyiapan, pelaksanaan, dan pengawasan segala tindakan pemerintah agar sistem pemerintah tersebut stabil dan terukur dengan baik.

Keterukuran dan kestabilan tersebut sangat diperlukan agar hasil yang dituju oleh kegiatan pemerintahan dapat tercapai dengan kualitas dan kuantitas yang terukur, sebagaimana rancangan awal pada proses perencanaan kegiatan pemerintahan itu.

Misalnya, dalam masalah perancangan layanan kependidikan, pemerintah perlu mengatur masalah kependudukan. Untuk itu, diperlukan proses pencatatan dan pendaftaran penduduk. Negara kemudian menentukan syarat-syarat serta prosedur pencatatan dan pendaftaran penduduk.

Hasil akhirnya akan tersedia data mengenai jumlah penduduk negara tersebut. Agar data tersebut selalu up to date, negara memperbaruinya melalui sensus penduduk dan menetapkan KTP harus selalu diperpanjang kembali setelah lima tahun.

Berdasarkan data tersebut, negara akan menentukan kebutuhan layanan kependidikan, baik kuantitas maupun kualitas sarana dan prasarana pendidikan yang harus disediakan.

Dari ilustrasi di atas, dapat dikatakan bahwa administrasi negara mempunyai tujuan untuk membantu dan mendukung pemerintah melaksanakan kebijakan-kebijakan yang diambil untuk menyejahterakan masyarakatnya.

Hal tersebut sesuai pendapat Leonard D. White yang menyatakan bahwa administrasi negara terdiri atas semua kegiatan negara untuk menunaikan dan melaksanakan kebijaksanaan negara (public administration consist … all those operations having for the purpose the fulfillment and enfprcement of public policy)

Prayudi Atmosudirdjo melihat administrasi negara pada fungsinya yang lebih luas lagi, yakni melaksanakan dan menyelenggarakan kehendakkehendak (strategy, policy) serta keputusan-keputusan pemerintah secara nyata (implementasi dan menyelenggarakan undang-undang menurut pasalpasalnya) sesuai dengan peraturan-peraturan pelaksanaan yang ditetapkan.

Untuk memperjelas makna administrasi negara tersebut, Prayudi Atmosudirdjo memerincinya dalam beberapa pengertian administrasi negara yang terkait dengan pelaksanaan kebijakan pemerintah sebagai berikut.

Sebagai aparatur negara, aparatur pemerintahan, atau sebagai institusi politik (kenegaraan).
Administrasi negara sebagai “fungsi” atau sebagai aktivitas melayani pemerintah, yakni sebagai kegiatan “pemerintah operasional”.
Administrasi negara sebagai proses teknis penyelenggaraan undangundang.

Dari pandangan di atas, sesungguhnya pengertian tentang administrasi negara dapat dilihat dalam dua segi:

administrasi negara sebagai organisasi,
administrasi yang secara khas mengejar tercapainya tujuan yang bersifat kenegaraan (publik) artinya tujuan-tujuan yang ditetapkan undangundang secara dwigend recht (hukum yang memaksa).

Hal ini memperjelas bahwa administrasi negara tidak sekadar membahas pelaku-pelaku yang menjalankan fungsi administrasi, tetapi administrasi juga mencakup segala cara, prosedur, dan prasyarat yang semuanya berupaya mentransformasikan segala sumber daya yang ada untuk mencapai tujuan negara itu.

Pengertian administrasi negara pada akhirnya lebih dipahami sebagai suatu sistem yang melibatkan segenap unsur dan sifat-sifat sistem guna mencapai suatu tujuan. Sebagai suatu sistem, administrasi negara tentu juga memenuhi sifat-sifat dari sistem itu:

sistem itu mempunyai tujuan;
sistem itu mempunyai batas-batas sistem;
sistem pada umumnya bersifat terbuka walau dalam beberapa hal dapat bersifat tertutup;
sistem terdiri atas berbagai bagian atau subsistem;
sistem itu mempunyai sifat wholism;
terdapat saling keterhubungan;
sistem melakukan kegiatan transformasi;
terdapat mekanisme kontrol;
mempunyai kemampuan mengatur dan menyesuaikan diri.

Dalam pencapaian tujuan, sistem administrasi negara harus mampu menyelaraskan beberapa tujuan utama dari sistem. Menurut Voich, tujuan sistem tersebut:

mutu atau kualitas,
banyaknya atau kuantitasnya,
waktu,
biaya.

Tentu saja sistem administrasi negara sebagaimana kebanyakan sistem yang lain mempunyai keterbatasan dalam pencapaian tujuan, seperti setiap negara memiliki keterbatasan dalam beberapa hal. Oleh karena itu, sistem administrasi negara harus mampu menentukan tujuan utama yang hendak dicapai dengan keterbatasan yang dimilikinya.

Perubahan Paradigma Pemerintahan terhadap Administrasi Negara

Mengingat dalam setiap pemerintahan selalu muncul perkembangan, baik yang sifatnya alami maupun yang bersifat rekayasa (artificial), sifat dan bentuk sistem administrasi negara tentu sangat dipengaruhi oleh perkembangan konsep pemerintahan itu.

Perkembangan paradigmatis pada fungsi pemerintahan tentu akan memengaruhi administrasi negara yang ada di dalamnya. Bagaimanapun fungsi administrasi negara sebagai instrumen dari negara dalam menyelenggarakan kesejahteraan masyarakatnya akan sangat terinfeksi oleh pengaruh perubahan paradigma yang menjadi dasar utama administrasi negara itu.

Sebelum membahas pergeseran paradigma, perlu dipahami lebih dulu makna paradigma. Kuhn seperti yang telah dikutip oleh Yeremias T Keban melihat bahwa paradigma sebagai berikut.

Cara pandang, nilai-nilai, metode-metode, prinsip dasar, atau cara memecahkan sesuatu masalah yang dianut oleh suatu masyarakat ilmiah pada suatu masa tertentu. Dalam hal di masyarakat paradigma tersebut menemui suatu tantangan dari luar sehingga mengalami proses ketidakpercayaan, sesungguhnya pada saat itu menjadi pertanda terjadinya pergeseran paradigma. Paradigma administrasi negara juga mengalami proses pergeseran dari satu paradigma ke paradigma yang lebih baru.

Pada dasarnya, dalam perkembangan paradigma administrasi negara, tahap-tahap perkembangan dan pergeseran paradigma administrasi negara tersebut dapat dibagi dalam lima jenjang paradigma:

paradigma dikotomi antara politik dan administrasi negara,
paradigma prinsip-prinsip administrasi,
paradigma administrasi negara sebagai ilmu politik,
paradigma administrasi publik sebagai ilmu administrasi,
paradigma administrasi negara sebagai administrasi negara.

Paradigma awal dari administrasi negara pada masanya ditandai munculnya administrasi negara dengan paradigma dikotomi antara politik dan administrasi negara. Paradigma yang mendikotomikan antara politik suatu negara dan poadministrasi negara terjadi pada masa tahun 1900 sampai tahun 1926.

Paradigma ini didukung oleh tokoh utama, yakni Frank J Goodnow dan Leonard D White. Sebagai bukti adanya pemikiran yang melandasi paradigma administrasi negara, seorang pakar Goodnow menulis dalam bukunya yang berjudul Politics and administration sebagaimana dikutip oleh Yeremias T Keban seperti berikut.

Politik harus memusatkan perhatiannya terhadap kebijakan atau ekspresi dari kehendak rakyat, sedangkan administrasi berkenaan dengan pelaksanaan atau implementasi dari kebijakan atau kehendak tersebut. Pemisahan antara politik dan administrasi dimanifestasikan oleh pemisahan antara badan legislatif yang bertugas mengekspresikan kehendak rakyat dan badan eksekutif yang bertugas mengimplementasikan kehendak tersebut. Badan yudikatif dalam hal ini berfungsi membantu badan legislatif dalam menentukan tujuan dan merumuskan kebijakan.

Kunci utama dalam pemikiran administrasi negara yang berparadigma dikotomi politik dan administrasi negara adalah cara pandang yang melihat administrasi sebagai suatu hal yang seharusnya terbebas dari segala unsur yang berkaitan dengan nilai atau bebas nilai.

Konsekuensinya, administrasi negara harus merupakan sesuatu yang murni. Tujuan paling utama dari administrasi negara adalah berusaha mencapai nilai efisiensi dan ekonomis dari government bureaucracy.

Pandangan ini yang pada pokoknya menitikberatkan pada masalah efisiensi tersebut didukung oleh prinsip utama paradigma ini yang tentu mementingkan sisi locus, yaitu birokrasi pemerintah. Sementara itu, paradigma ini kurang memperhatikan sudut focus yang menyangkut metode apa yang harus dikembangkan dalam administrasi publik.

Sebagai suatu paradigma, tentu saja hal itu mengalami proses klasifikasi atau paling tidak akan mengalami proses usutan atau pergeseran sebagai akibat terjadinya perubahan dari perkembangan masyarakat. Demikian juga kehidupan paradigma di bidang ilmu administrasi negara.

Pada perkembangan selanjutnya, muncullah pergeseran paradigma administrasi negara dari paradigma dikotomi politik dan administrasi menuju paradigma prinsip-prinsip administrasi.

Dalam perbincangan mengenai paradigma prinsip-prinsip administrasi, terdapat pakar-pakar utama yang sangat mempunyai pengaruh besar, khususnya yang mendukung pengembangan paradigma prinsip-prinsip administrasi, yaitu Willoughby, Gullick, & Urwick.

Peristiwa besar berlangsungnya pergeseran paradigma administrasi negara tersebut berlangsung antara tahun 1927 sampai 1937.

Pemikiran pokok dari paradigma prinsip-prinsip administrasi tersebut, pada galibnya, dipengaruhi oleh pandangan-pandangan dari para pakar manajemen, khususnya para pakar manajemen yang masih berpikir secara klasik, seperti Henry Fayol dan Taylor.

Kedua pakar manajemen klasik tersebut kemudian sangat memberanikan diri untuk memperkenalkan prinsip-prinsip tersebut dan memerincinya dalam pengertian POSDCORB (planning, organizaning, staffing, directing, coordinating, reporting, dan budgeting).

Pandangan ini jelas memperlihatkan bahwa masalah administrasi negara lebih dianggap sebagai proses dari suatu sistem ketatanegaraan yang tentu saja dimulai dari adanya perencanaan atau planning. Kemudian, diikuti proses pengorganisasian, perancangan staf, pengarahan, serta pengoordinasian sampai tahap pelaporan dan penganggaran.

Namun, pola pemikiran ini dianggap sangat sederhana, mengingat urusan administrasi negara seolah hanya urusan penatausahaan dan pengelolaan belaka. Terlebih lagi, dalam pandangan paradigma ini, keberadaan POSDCORB di atas pada prinsipnya dapat dilakukan di mana saja atau universal.

Karena dianggap bisa diterapkan di mana pun, paradigma tersebut tidak lagi mementingkan locus. Hal ini tentu merupakan kekeliruan apabila menganggap bahwa masalah administrasi bisa dilakukan secara seragam.

Hal ini disebabkan bahwa di balik masalah administrasi negara, terdapat faktor manusia dalam masyarakat yang tidak mungkin ditebak perubahan ataupun keragamannya. Pada perkembangan berikutnya, muncul paradigma administrasi negara sebagai ilmu politik.

Kemunculan paradigma baru ini ditandai dengan pertanyaan besar dari Morstein-Marx, seorang editor buku Elements of Public Administration, yaitu mengapa dilakukan suatu pemisahan politik dan administrasi.

Menurutnya, pemisahan antara administrasi negara dan politik jelas sebagai sesuatu yang tidak mungkin atau tidak realistis. Bagaimana mungkin antara administrasi negara dipisahkan sedemikian rupa dari politik, mengingat bagaimanapun administrasi negara itu menjalankan perintahperintah yang dikemas dalam politik negara tersebut.

Pendukung lainnya dari paradigma administrasi negara sebagai ilmu politik adalah Hebert Simon. Ia menegaskan adanya ketidakkonsistenan prinsip administrasi yang mengedepankan sisi manajemen klasik sehingga menilai prinsip-prinsip tersebut tidak berlaku universal.

Pandangan tersebut didukung oleh Yeremias T Keban. Menurutnya, bagaimanapun administrasi negara bukannya sesuatu yang bebas nilai atau value free sehingga dapat berlaku di mana saja, tetapi justru selalu dipengaruhi nilai-nilai yang khusus.

Muncul pertentangan antara anggapan yang menyatakan value free administration di satu pihak dan anggapan akan value laden politics di lain pihak.

Dalam kehidupan bernegara dewasa ini, apa yang dikemukakan oleh Herbert Simon ataupun Keban dapat dibuktikan sebab praktik yang saat ini berlangsung menunjukkan bahwa bagaimanapun administrasi negara merupakan suatu hal yang tidak akan bisa bebas dari nilai.

Dalam teori sistem yang dikembangkan oleh Friedman, salah satu unsur sistem yang tidak mungkin dilepaskan adalah masalah kultur atau budaya. Budaya ini sangat sarat terhadap nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat.

Akibat lebih lanjut dari intervensi politik dalam administrasi negara, menurut John Gaus, sebagaimana dikutip oleh Yeremias T. Keban, adalah teori administrasi publik sebenarnya juga teori politik. Puncak perkembangan paradigma administrasi publik sebagai ilmu administrasi berlangsung dari tahun 1956 sampai dengan tahun 1970.

Dalam paradigma ini, menurut Yeremias T. Keban, fokus utama yang dikembangkan meliputi berbagai hal yang berkaitan dengan penerapan teknologi modern, seperti metode kuantitatif, analisis sistem, operation research, dan ecometrics.

Di samping itu, juga mengenai perilaku organisasi dan analisis manajemen. Dalam pandangan paradigma ini, prinsip-prinsip management diasumsikan dapat diterapkan, tidak hanya pada dunia bisnis, tetapi juga pada dunia administrasi publik.

Karena itu, locus-nya menjadi kurang jelas.8 Dalam perkembangan yang terkini, muncul paradigma terakhir yang disebut sebagai administrasi negara sebagai “administrasi negara”. Perkembangannya mulai berlangsung tahun 1970-an dan terus berkembang sampai sekarang.

Berbeda dengan paradigma administrasi negara sebagai ilmu politik yang tidak jelas, pada paradigma administrasi negara sebagai administrasi negara, menurut Yeremias T. Keban, fokus dan lokus dalam paradigma ini sudah jelas.

Fokus paradigma ini adalah teori kebijakan publik, manajemen, teori organisasi, problematika, serta kepentingan publik menjadi lokusnya.

Gerald E. Caiden, sebagaimana dikutip oleh Yeremias T. Keban, menyatakan bahwa di samping periodisasi paradigma administrasi negara, terdapat beberapa aliran dalam administrasi negara yang harus diperhatikan sebagai upaya memahami ilmu administrasi negara. Adapun aliran-aliran :