Apa itu Hukum Administrasi Negara?

Tidak mudah untuk membuat definisi istilah hukum administrasi negara meskipun dua kata penyusunannya, yakni hukum dan administrasi negara, telah diurai di muka. Dari dua kata penyusunnya, istilah hukum administrasi negara terbagi antara istilah hukum dan istilah administrasi negara.

Namun, paling tidak, setelah bagian terdahulu dibahas pengertian tentang hukum dan administrasi negara, bagian ini berusaha diungkap pengertian mengenai istilah hukum administrasi negara. Namun, sebelum pengertian itu dibahas, terlebih dulu hendak dibahas mengenai penggunaan istilah itu.

Meskipun membicarakan hal yang sama, tetapi dalam pemakaian istilah yang digunakan ternyata sangat bervariasi. Di Belanda, digunakan istilah administratifrecht atau bestuursrecht.

Pemakaian istilah ini memiliki makna lingkungan kekuasaan/administratif yang terpisah dari lingkungan kekuasaan legislatif dan yudisial. Sementara itu, di Prancis, istilah yang digunakan adalah droit administrative yang diartikan bebas hukum administrasi.

Di Inggris, istilah yang digunakan tidak jauh berbeda dengan istilah yang dipakai oleh negara Jerman, yakni administrative law. Namun, sedikit agak beda. Di Jerman, istilah yang digunakan adalah verwaltung recht.

Dalam kepustakaan ataupun dalam hal penamaan subjek keilmuan bidang ini, di Indonesia banyak istilah yang digunakan. Sebagai contoh, Wirjono Prodjodikoro pernah menggunakan istilah hukum tata usaha pemerintahan, sedangkan Djulal Husein lebih menggunakan istilah hukum tata usaha negara.

Hal tersebut senada dengan WF Prins dan Utrecht (pada masa awalnya) yang menggunakan istilah serupa. Penggunaan istilah hukum administrasi negara diketengahkan oleh Utrecht meskipun pada mulanya menggunakan istilah hukum tata usaha Indonesia dan kemudian hukum tata usaha negara Indonesia.

Penggunaan istilah hukum administrasi negara tersebut kemudian juga disepakati oleh rapat staf dosen fakultas hukum negeri seluruh Indonesia pada Maret 1973 di Cirebon. Pemakaian tersebut dilandasi pemikiran bahwa istilah tersebut lebih luas dan sesuai dengan iklim perkembangan hukum Indonesia.

Pemakaian istilah hukum administrasi negara sebagai nama mata kuliah dalam kurikulum fakultas hukum ternyata tidak berjalan secara serta-merta. Hal itu disebabkan Surat Keputusan Mendikbud tahun 1972 (SK Mendikbud Nomor 0198/U/1972) tentang Pedoman Kurikulum Minimal Perguruan Tinggi Negeri dan Swasta.

Berdasarkan surat tersebut, digunakan nama mata kuliah hukum tata pemerintahan (HTP) sebagai salah satu mata kuliah wajib yang harus ada di kurikulum fakultas hukum. Namun, pada tahun 1983, penggunaan nama hukum administrasi negara kembali dipakai berdasarkan Surat Keputusan Mendikbud Nomor 31 Tahun 1983 tentang Kurikulum Inti Program Pendidikan Sarjana Hukum.

Di surat tersebut disebutkan bahwa digunakan nama mata kuliah hukum administrasi negara. Akan tetapi, hal tersebut ternyata juga tidak berlaku mutlak sebab di beberapa produk hukum pada saat itu, seperti GBHN, Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1970 tentang Pokok-pokok Kekuasaan Kehakiman, ataupun Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986, istilah yang digunakan untuk penamaan lembaga peradilannya adalah peradilan tata usaha negara dan bukan peradilan administrasi negara ataupun peradilan administrasi.

Dari pemahaman uraian di atas, tampak bahwa pemakaian istilah hukum administrasi negara bukanlah sesuatu yang bersifat mutlak, absolut, ataupun final. Hal ini terbukti masih terjadi perbedaan yang mencolok antara pakar yang satu dan lainnya, terutama dalam penggunaan istilah.

Perkembangan penggunaan istilah hukum administrasi negara, hukum tata usaha negara, atau apa pun istilah yang digunakan justru menunjukkan bahwa istilah tersebut berkembang sejalan dengan perkembangan dari kehidupan bernegara itu.

Dari fakta pemakaian istilah yang berbeda sesuai perkembangan bernegara, pengertian hukum administrasi negara pun berbeda antara satu pakar dan pakar lainnya. Perbedaan pengertian tersebut bisa dimengerti karena hal tersebut sangat bergantung pada sudut pandang dan luas wilayah yang dibicarakan dalam hukum administrasi negara.

Seperti dalam memahami pengertian hukum, ada beberapa pakar yang melihat hukum administrasi sebagai suatu sekumpulan norma. Salah satunya adalah L.J. Van Apeldoorn yang menafsirkan pengertian hukum administrasi negara sebagai segala keseluruhan aturan yang harus diperhatikan oleh setiap pendukung kekuasaan yang diserahi tugas pemerintahan tersebut.

Jadi, dalam penafsiran ini, L.J. Van Apeldoorn menitikberatkan hukum administrasi negara lebih pada aturan atau norma yang mengatur kekuasaan negara itu sendiri. Satu hal yang harus diperhatikan sebagaimana dijelaskan di atas adalah hubungan antara negara dan masyarakat itu hubungan yang istimewa.

Karena itu, sesungguhnya HAN bukan hanya merupakan seperangkat aturan, tetapi harus mengatur pula hubungan istimewa tersebut.

Hal tersebut sesuai dengan pendapat Logemann dan Utrecht yang melihat dan memaknai hukum administrasi negara sebagai seperangkat norma-norma yang menguji hubungan hukum istimewa yang diadakan untuk memungkinkan para pejabat administrasi negara melakukan tugas mereka yang khusus.

Pendapat ini didukung oleh J.M. Baron de Gerando yang menyatakan bahwa objek hukum administrasi adalah hal-hal yang secara khusus mengatur hubungan timbal balik antara pemerintah dan rakyat sehingga titik berat objek HAN ada pada hubungan istimewa tersebut sehingga perlu ada dalam norma peraturan.

Pendapat Logeman didasarkan pada kenyataan bahwa terdapat satu hubungan istimewa antara negara dan rakyat. Secara alami, sebenarnya tidak ada hubungan di antara keduanya.

Akan tetapi, melalui norma-norma yang terbentuk, terjadilah satu hubungan istimewa antara negara dan rakyatnya yang memungkinkan negara untuk melakukan tindakan-tindakan yang harus dipatuhi oleh rakyat selaku warga negara tersebut.

Pandangan lain yang masih menitikberatkan sekumpulan norma adalah pendapat dari J.H.P. Beltefroid yang memaknai hukum administrasi negara sebagai keseluruhan aturan-aturan tentang cara bagaimana alat-alat pemerintahan, badan-badan kenegaraan, dan majelis-majelis pengadilan tata usaha hendak memenuhi tugasnya.

Pandangan J.H.P. Beltefroid ini masih berlandaskan satu hubungan istimewa antara negara dan rakyatnya. Akan tetapi, pandangan ini lebih khusus menitikberatkan adanya jalinan di antara alat-alat pemerintah yang secara bersama dan terkoordinasi dalam satu jalinan untuk melaksanakan tugas-tugas konstitusionalnya.

Para aparat pemerintah tersebut tentu membutuhkan satu perangkat peraturan yang dapat memberi dasar serta arahan (driven) mengenai tindakan apa yang seharusnya dilakukan dalam berupaya mencapai tujuan.

Penafsiran yang menekankan sisi norma dan juga semacam manual procedure disampaikan oleh Oppenheim. Ia memberikan penafsiran bahwa hukum administrasi negara merupakan suatu gabungan ketentuan yang mengikat badan-badan yang tinggi ataupun rendah apabila badan-badan itu akan menggunakan wewenangnya yang telah diberikan kepadanya oleh hukum tata negara.

Pandangan ini tidak jauh berbeda dengan pendapat L.J. Van Apeldoorn yang menekankan bahwa makna hukum administrasi negara lebih diartikan sebagai guidance law yang memberi petunjuk pada lembagalembaga negara mengenai bagaimana cara menggunakan kewenangan itu dalam praktik kehidupan pemerintahan sehari-hari.

Pandangan ini juga didukung oleh Sir W. Ivor Jennings yang menyatakan bahwa hukum administrasi negara sesungguhnya merupakan hukum yang berhubungan dengan administrasi negara. Hukum ini juga menentukan organisasi kekuasaan dan tugas-tugas yang diemban oleh para pejabat administrasi.

Sementara itu, beberapa pendapat pakar tidak hanya melihat sisi norma, hubungan istimewa, kekuasaan, atau kewenangan, tetapi melihat hukum administrasi negara dari sisi fungsi. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Prajudi Atmosudirdjo yang menyatakan bahwa hukum administarsi negara merupakan hukum mengenai operasi dan pengendalian dari kekuasaankekuasaan administrasi atau pengawasan terhadap penguasa-penguasa administrasi.

Dalam pandangan Prayudi, hal tersebut sangat jelas bahwa pengertian HAN lebih ditegaskan sebagai suatu perintah operasi, tetapi sekaligus pengendalian dan pengawasan sehingga pendekatan ini lebih menekankan sisi pendekatan manajerial suatu pemerintahan.

Sementara itu, Bachsan Mustofa lebih melihat HAN sebagai bagian kecil dari unsur manajerial, yakni unsur pelaku.

Hal itu sesuai dengan pernyataannya bahwa hukum administarsi negara merupakan suatu gabungan jabatan-jabatan yang dibentuk dan disusun secara bertingkat serta yang diserahi tugas melakukan sebagian pekerjaan pemerintahan dalam arti luas yang tidak diserahkan pada badan-badan pembuat undang-undang dan badanbadan kehakiman.

Bachsan lebih melihat bahwa administrasi negara merupakan bagian yang dikelola oleh gabungan jabatan eksekutif dan bukan yang masuk wilayah yudikatif ataupun legislatif. Rangkuman dari perbincangan mengenai pengertian hukum administrasi negara menunjukkan bahwa hukum administrasi negara memiliki ciri-ciri khusus yang meliputi:

adanya hubungan istimewa antara negara dan warga negara;
adanya sekumpulan norma yang mengatur kewenangan pejabat atau lembaga negara;
adanya pejabat-pejabat negara sebagai pelaksana dari perjanjian istimewa tersebut.

Hal tersebut senada dengan pendapat Utrecht yang melihat hukum administrasi negara dengan ciri utama: